Die Gefährderansprache, also das präventive Zugehen auf Personen, von denen künftig Gefahren bzw. Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erwartet werden, scheint unter den polizeilichen Maßnahmen zunehmend an Bedeutung zu gewinnen. Allerdings macht diese Entwicklung das Vorgehen in rechtlicher Hinsicht zunehmend problematisch, weil es sich zwischenzeitlich zu einer Standardmaßnahme entwickelt hat, der es an einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung fehlt. Im nachfolgenden Beitrag werden zunächst die wichtigsten rechtlichen Aspekte des Instruments der Gefährderansprache beleuchtet. Anhand eines Fallbeispiels wird anschließend auf die Frage nach der Notwendigkeit einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung eingegangen. Dabei wird dargelegt, dass die Gesetzgeber des Polizeirechts mittlerweile dringend aufgefordert sind, entsprechende Standardermächtigungen zu schaffen. Der Beitrag richtet sich daher gleichermaßen an Praktiker wie Studenten.

A. Grundlagen

l. Kriminalprävention und Gefährderbegriff

Das Polizeirecht¹ dient der Gefahrenabwehr. Traditionell wird dabei mit den Begriffen Gefahr und dem für die Gefahr Verantwortlichen – dem Störer – operiert. Den Begriff des Gefährders kannte das Gesetz dagegen bisher nicht.² Der Begriff wurde zunächst von der Polizei im Zusammenhang mit der Fußballhooligan-Szene geprägt, als damit begonnen wurde, gewaltbereite Fans vor Fußballspielen anzuspre- chen.³ Unter dem Eindruck des Terrorangriffs vom 11.9.2001 auf das World Trade Center erhielt er jedoch auch eine andere Dimension. Insbesondere die Einrichtung verschiedener Polizeidatenbanken⁴ machte einen einheitlichen Sprachgebrauch erforderlich. Die Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landeskriminalämter und des Bundeskriminalamtes hat daher im Jahr 2004 eine Definition beschlossen, die von der Bundesregierung und verschiedenen Sicherheitsbehörden der Länder verwendet wird. Der Begriff des Gefährders wird darin wie folgt beschrieben: „Ein Gefährder ist eine Person, bei der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des § 100a der Strafprozessordnung (StPO), begehen wird.“ ⁵ Spätestens mit dem religiös motivierten Attentat des Anis Amri auf den Berliner Weihnachtsmarkt am 19.12.2016 wird der Begriff des „Gefährders“ in der öffentlichen Diskussion vor allem mit potenziellen islamistischen Gewalttätern in Zusammenhang gebracht. Jenseits von Datenbanken wird der Begriff des Gefährders zwischenzeitlich jedoch auch auf Personen aus einem breiten Spektrum weiterer Bereiche angewandt, angefangen von den bereits genannten Hooligans über Stalker bis hin zu zwielichtigen Inkassounternehmen ⁶.

Die zunehmende Ausdehnung des Gefährderbegriffs geht auf eine Entwicklung zurück, die Denninger bereits 1988 als Übergang von der traditionellen Gefahrenabwehr zur modernen staatlichen Präventionspolitik bezeichnet hat.⁷ Seit der Ende der 1960er-Jahre beginnenden deutschen Strafzweckdiskussion dominiert der Gedanke der Prävention als Ziel und Zweck der staatlichen Strafe zunehmend. Allerdings haben spätere empirische Untersuchungen der Sanktionsforschung zu der Einsicht geführt, dass das Strafrecht sein spezialpräventives Versprechen nicht einzulösen vermag. ⁸ Dies hat, wie Jasch ⁹ überzeugend darlegt, in der weiteren Folge sowohl in der Gesetzgebung als auch in der Rechtspraxis zu einer erheblichen Verschmelzung des Polizeirechts und des Strafrechts zu einem schwer abgrenzbaren „Sicherheitsrecht“ geführt. Dieses Sicherheitsrecht sei, so Jasch weiter, durch einen neuen Typ von Kontrollsanktionen geprägt, die erheblich in die Rechte der Bürger eingreifen, ohne Strafe im juristischen Sinne zu sein. Damit würde die Exekutive unter dem Deckmantel der Prävention faktisch immer mehr die Funktion einer Sanktionierungsinstanz übernehmen. Es bestehe damit die Gefahr, dass die Grenzen zwischen Reaktion und Prävention, zwischen Überwachung, Bestrafung und Vorbeugung schrittweise und unauffällig aufgelöst werden.¹⁰

Ein typisches Instrument für eine solche Verlagerung staatlicher Interventionen in das Vorfeld von Rechtsgutverletzungen ist die polizeiliche Gefährderansprache, die dem Grunde nach ein einfaches Konzept verfolgt. Rechnen die Polizei- bzw. Ordnungsbehörden bei bestimmten Anlässen oder Situationen mit der Begehung von Straftaten durch bestimmte Personengruppen, so wird von den Behörden im Vorfeld auf diese Personen zugegangen, um sie von der Begehung strafbarer Handlungen zu warnen. Dabei wird ihnen signalisiert, dass sie im Fokus der polizeilichen Beobachtung stünden.



* Dr. Peter Becker ist ehem. Hochschuldozent für Staats- und Europarecht und Politologie an der FHöVPR Güstrow, Lehrbeauftragter an der National University of Management, Phnom Penh und an der I. A. State University, Bischkek.
** Der Beitrag wird in folgenden Ausgaben der DVP fortgesetzt.
¹ Wie in anderen Bundesländern mit „Trennsystem“, so unterscheidet auch das Sicherheits- und Ordnungsgesetz für Mecklenburg-Vorpommern (SOG M-V) zwischen Polizei und Ordnungsbehörden. Um sprachliche Verkomplizierungen zu vermeiden, beziehen sich Begriffe wie „Polizei, polizeilich“ und dgl. aber auf beides.
² Mit dem umstrittenen Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom 24.7.2017 für Bayern zwischenzeitlich eine vergleichbare Rechtsfigurgeschaffen worden. Zu einem entsprechenden Gesetzentwurf in Niedersachsen siehe Fn. 47.
³ Vgl. Hebeler, Die Gefährderansprache, NVwZ 2011, 1364–1366.
⁴ Zum Beispiel INPOL (Informationssystem der deutschen Polizei, ATD (Antiterrordatei) und RED (Rechtsextremismus-Datei).
⁵ Vgl. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestags v. 27.2.2017, WD 3 – 3000 – 046/17, Legaldefinition des Begriffs „Gefährder“; Bundestagsdrucksache 15/3284, S. 16, Antwort der  Bundesregierung auf eine Schriftliche Frage des Abgeordneten Dr. Max Stadler und Bundestagsdrucksache 18/7151, S. 1, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke u. a.
⁶ Vgl. Hessischer VGH, Beschl. v. 28.11.11, 8 A 199/11.Z (openJur 2012, 35379).
⁷ Denninger, Präventionsstaat, KJ 1988, S. 1–15 [1].
⁸ Jasch, Neue Sanktionspraktiken im präventive Sicherheitsbereich, KJ 2014, S. 237–248 [238].
⁹ Ders., S. 239, m.w.N.
¹⁰ Ebenda.


Dadurch soll eine psychische Hemmschwelle gegenüber der Begehung von Straftaten und Störungen der öffentlichen Ordnung aufgebaut werden.¹¹ Auch wenn keine konkreten Verbote ausgesprochen oder Konsequenzen angedroht werden, kann der psychische Druck die Betroffenen in der Ausübung ihrer Freiheitsrechte hindern. Zudem kann das polizeiliche Vorgehen stigmatisierende und diskriminierende Folgen haben, insbesondere wenn das soziale Umfeld des Betroffenen davon erfährt, dass er seitens der Polizei als Gefährder eingestuft wird. Neben der Frage, welcher Rechtscharakter solchen Polizeimaßnahmen zukommt und der damit verbundenen Rechtsschutzproblematik, stellt sich die Frage, ob die allgemeine Aufgabenzuweisung oder die polizeiliche Generalklausel als rechtliche Grundlage ausreichen oder ob und ggf. unter welchen Umständen eine spezialgesetzliche Ermächtigung erforderlich ist.

Im nachfolgenden Beitrag werden diese Fragen zunächst abstrakt besprochen und im Anschluss anhand eines Beispielfalls gutachterlich untersucht. Nicht untersucht wird dagegen, welcher Erfolg mit dem Instrument bisher erzielt wurde bzw. welche nicht intendierten Auswirkungen diese Maßnahmen zur Folge hatten.

II. Das Instrument der Gefährderansprache

B. Begriffsdefinition

Die Gefährderansprache wird als eigenständiger Begriff weder in Polizei- bzw. Sicherheits und Ordnungsgesetz noch in der Strafprozessordnung verwandt, sondern hat sich in der Praxis eigenständig herausgebildet und eingebürgert. Unter dem Begriff der Gefährderansprache wird in der Literatur und der Rechtsprechung eine Maßnahme der Gefahrenabwehr verstanden, durch welche in einem konkreten Fall ein potenzieller Gefahrenverursacher ermahnt wird, künftige Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu unterlassen.¹²

C. Strategie und Ziel

Die polizeiliche Strategie besteht darin, dem Angesprochenen durch die individuelle Ansprache unmissverständlich zu signalisieren, dass sie von einer von ihm ausgehenden konkreten Gefährdungslage Kenntnis hat, also dass man ihn kennt, über ihn Bescheid weiß und sein künftiges Verhalten im Auge behalten wird. Die individuelle Ansprache soll u.a. bewirken, dass dem Täter ein erhöhtes Tatentdeckungsrisiko deutlich gemacht wird. Im bereits angeführten Fall eines Inkassobüros,¹³ das aus Betrugsgeschäften resultierende Geldforderungen einzutreiben versuchte, ging es dazuhin darum, den Geschäftsführer dieses Unternehmens „bösgläubig“ zu machen, wodurch er sich im Falle der Weiterführung dieser Geschäfte zweifellos der Gefahr einer strafrechtlichen Verfolgung ausgesetzt hätte. Im Bereich der Jugendkriminalität kann die Gefährderansprache auch zum Ziel haben, eine etwaige jugendtypische Normunsicherheit des Angesprochenen durch klare Grenzsetzung und das Aufzeigen von rechtlichen Konsequenzen in Richtung sozialkonformes Verhalten zu beeinflussen.¹⁴ 



¹¹ Vgl. Clearingstelle Jugendhilfe/Polizei Berlin, Infoblatt Nummer 42 Teil 2 (http://www.stiftung-Spi.de/fileadmin/user_upload/Dokumente/veroeffentlichungen/srup_lebenslagen/clearingstelle_infoblatt_42.pdf; zuletzt abgefragt am 12.5.2018).
¹² Vgl. u. a. OVG Lüneburg, Urt. v. 22.9.2005 – 11 LC51/04 (openJur 2012, 43507); Hebeler (o. Fn.3), S. 1364, Weber, apf 2013, S. 33 [33].
¹³ Hessischer VGH, Beschl. v. 28.11.2011 (o. Fn. 6).
¹⁴ Vgl. auch Müller, Die Gefährderansprache – Begriff, Möglichkeiten, Grenzen,
Bayerisches Fortbildungsinstitut der Polizei (http://www.dvjj.de/sites/default/
files/medien/imce/documente/ veranstaltungen/dokumentationen/mueller.pdf;
zuletzt abgefragt am 14.5.2018).


Dadurch soll bei Gefährdern eine psychische Hemmschwelle aufgebaut werden,  insbesondere um mögliche Opfer vor zukünftigen Übergriffen oder Gewalttaten zu schützen. Erfolgt die Gefährderansprache im Wege eines Gesprächs, können möglicherweise zusätzliche Informationen gewonnen werden, die für das polizeiliche Folgehandeln von Bedeutung sind.

D. Mittel

Das mit der Gefährderansprache eingesetzte Mittel besteht also idealtypischerweise nicht im Erlass einer Anordnung oder der Androhung von staatlichen Sanktionen, sondern erschöpft sich inhaltlich – zumindest formal gesehen – in einem unverbindlichen Appell bzw. einer Verhaltensempfehlung. Zwar wird diese Empfehlung regelmäßig mit einem allgemeinen Hinweis auf die Konsequenzen verbunden, die eintreten können, falls sich der Betroffene nicht daran halten sollte. Dieser Hinweis beschränkt sich jedoch auf eine Erläuterung der Rechtslage und ist der Sache nach nur deklarativer Natur. Andererseits macht die äußere Form der Gefährderansprache – förmliches Anschreiben durch die Polizei, persönliche Ansprache durch zumeist uniformierte Beamte – den Betroffenen wohl ohne Zweifel deutlich, dass es sich nicht nur um einen wohlmeinenden Ratschlag handelt. Vielmehr dürfte der Empfänger dieser Form der Ansprache unzweideutig die Erwartung der Behörde entnehmen, sich dementsprechend zu verhalten, was ja auch der erklärten Intention der Maßnahme entspricht. Gerade diese Kombination aus äußerlicher Unverbindlichkeit einerseits und psychologischem Druck andererseits macht die rechtliche Einordnung solcher Maßnahmen schwierig.

E. Adressaten
Als potenzielle Adressaten gelten in der Szene bekannte Personen oder solche, die bereits in der Vergangenheit durch entsprechende Verhaltensweisen auffällig geworden sind. Im Rechtsstaat liegt es allerdings auf der Hand, dass es nicht im freien Ermessen der Polizei stehen kann, beliebige Personen, die in ihren Gesichtskreis geraten sind, aufgrund irgendwelcher alltagstheoretischer Erwägungen mit einer Gefährderansprache zu konfrontieren. Selbst bei einem sehr niederschwelligen Gebrauch dieses Instruments, also wenn die Ansprache so formuliert ist, dass sie sich auch rhetorisch jeder Weisung oder Drohung enthält und nur empfehlenden Charakter hat, so wird ihr rechtlich der Charakter einer polizeilichen Maßnahme (in MVvgl. § 7 Abs. 1 Nr. 4 SOG) nicht abzusprechen sein.15 Dies hat zur Folge, dass der Gefährder im System des Polizeirechts als künftiger Verhaltensstörer und das in der Gefährderansprache angesprochene Verhalten als konkrete Gefahr anzusehen sein muss. Es ist also eine Gefahrenprognose erforderlich, wonach sich eine vom Angesprochenen ausgehende Gefahr in absehbarer Zeit mit einem hinreichenden Grad an Wahrscheinlichkeit verwirklichen wird. Deshalb müssen mindestens zwei Voraussetzungen erfüllt sein, bevor eine Person mittels Gefährderansprache angegangen werden darf: Zum einen muss es einen sachlichen Anlass geben (z.B. erwartete Krawalle bei einem anstehenden Fußballspiel oder einer geplanten Demonstration).



¹⁵ Vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 22.9.2005 (o. Fn. 12), Rn. 26.


anstehenden Fußballspiel oder einer geplanten Demonstration). Zum anderen müssen überprüfbare Tatsachen vorliegen, dass auch der Adressat der Gefährderansprache zur Verwirklichung der erwarteten Gefahr bzw. Störung beitragen wird. Nach der Rechtsprechung hat die Gefahrenprognose, der Adressat einer Gefährderansprache werde sich als Störer erweisen, nur dann Bestand, wenn gegen diesen in zeitlicher Nähe zu der polizeilichen Maßnahme staatsanwaltschaftlich ermittelt wurde und dies wegen einer Gewalttat, die im sachlichen Zusammenhang mit der Ansprache steht. Zu einer strafrechtlichen Sanktion muss es allerdings noch nicht gekommen sein. Auch in diesem Fall ist jedoch eine durch Tatsachen belegte Prognose zu verlangen, die Person werde mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine anlassbezogene Straftat verwirklichen.¹⁶

F. Inhalt der Gefährderansprache

Gefährderansprachen, insbesondere wenn sie schriftlich abgefasst werden, folgen in der Regel einem dreigliedrigen Aufbau:¹⁷

1) Zunächst wird der Angesprochene darüber informiert, dass die Polizei Kenntnis davon hat, dass er bereits in der Vergangenheit polizeilich in Erscheinung getreten ist, z.B. im Rahmen von lau fenden Ermittlungsverfahren oder einer strafrechtlichen Verurteilung.

2) Sodann wird dem Angesprochenen mitgeteilt, dass die Behörde ihn aufgrund dieser Vorfälle „im Auge habe“.

3) Schließlich werden gegenüber dem Angesprochenen bestimmte Verhaltensempfehlungen ausgesprochen, die ihn davon abhalten sollen, die öffentliche Sicherheit und Ordnung erneut zu gefähr den oder zu beeinträchtigen. In diesem Zusammenhang wird regelmäßig auch auf die Konsequenzen eines weiteren Fehlverhaltens hingewiesen.

Wie die empirische Untersuchung von Theresa Bliese für Mecklenburg-Vorpommern zeigt, ergeben sich im Einzelfall jedoch gerade im dritten Punkt teilweise erhebliche Unterschiede in der Formulierung.¹⁸ In einem der untersuchten Fälle wurde der Betroffene ausdrücklich „angewiesen“, ein bestimmtes Verhalten zu unterlassen, was bereits sprachlich deutlich über eine reine Verhaltensempfehlung hinausgeht und der Gefährderansprache damit die Rechtsqualität eines Verwaltungsakts vermittelt haben dürfte. Aus diesem Grund lässt sich
eine rechtliche Einordnung des Instruments der Gefährderansprache nur nach sorgfältiger Untersuchung des jeweils zur Rede stehenden Einzelfalls vornehmen.

G. Anwendungsfelder

Das Konzept der Gefährderansprache scheint sich zwischenzeitlich unter den Sicherheits- und Ordnungsbehörden großer Beliebtheit zu erfreuen und hat immer neue Anwendungsfelder gefunden. Diente das Instrument anfangs vorwiegend der Ansprache von Personen aus der Fußballhooligan-Szene und gewaltbereiter Demonstrationsteilnehmer, so werden neben den „islamischen Gefährdern“ zwischenzeitlich auch jugendliche Intensivtäter, rückfallgefährdete Straftäter, Fälle von Zwangsheiraten, Nachstellungen, Stalking und der Bereich der häuslichen Gewalt als Personengruppen bzw. Problembereiche angesehen, bei denen die Gefährderansprache regelmäßig als polizeiliche Präventivmaßnahme zum Einsatz kommt.¹⁹

…..

Anm. der Redaktion:
Der Beitrag wird in folgenden Ausgaben der DVP fortgesetzt.



¹⁶ Ebenda, Rn. 38.
¹⁷ Vgl. dazu auch Tomschütz, S. 17 ff.
¹⁸ Bliese, Die polizeirechtliche Einordnung der Gefährderansprache und die Frage nach der Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, dargestellt anhand ausgewählter Praxisbeispiele aus Mecklenburg-Vorpommern, 2018 (Bachelorarbeit FHöVPR, bisher unveröffentlicht).
¹⁹ Vgl. dazu Kießling, DVBl 2012, S. 1210 (1211) m.w.N.

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