Den Sachverhalt zum Fall finden Sie in der Ausgabe 04/2017 der Zeitschrift
DVP – Fachzeitschrift für die öffentliche Verwaltung
auf Seite 384 ff. Corona-Bonus: Hier geht’s kostenlos zur entsprechenden epaper-Ausgabe!
Sollten Sie noch nicht Abonnent der DVP sein, so können Sie hier ein Abonnement bestellen.
Ergänzungsmaterial
Aufgabe und Bearbeitungshinweise:
Aufgabe: Prüfen Sie, ob die Oberbürgermeisterin Habicht gegen die Entscheidung zu TOP 7 vorgehen darf und sollte.
Bearbeitungshinweise:
1. Die fiktive niedersächsische Stadt Komberg ist eine große selbstständige Stadt mit 78.901 Einwohnerinnen und Einwohnern.
2. Gehen Sie davon aus, dass die Sitzung des Rates ortsüblich bekanntgemacht wurde.
3. Gehen Sie davon aus,dass die Hindenburgstraße durch die beiden Ortschaften Ahornberg und Berghofführt. Die entsprechenden Ortsräte
wurden vor der Entscheidung des Rates um eine Stellungnahme zur geplanten Umbenennung gebeten. Dabei sprach sich der Ortsrat der
Ortschaft Ahornberg gegen die Umbenennung aus.
4. Es ist nicht ersichtlich, dass der Rat nicht bereit ist, den Beschluss im Falle seiner Rechtswidrigkeit neu zu fassen.
Hier haben wir Ihnen Ergänzungsmaterial zur Fall-Lösung bereitgestellt.
1) Vermerk
Am Donnerstag, 09.03.2017 tagte der Rat der Stadt. Zuvor hatte der Bürgermeister Jäger alle anderen Ratsmitglieder mit Schreiben von Mittwoch, 01.03.2017 nebst Tagesordnung zur Sitzung eingeladen. Das Schreiben wurde allen anderen Ratsmitgliedern am nächsten Tag per Boten überbracht.
Bereits im Vorfeld der Sitzung kam es innerhalb der Bevölkerung zu hitzigen Diskussionen, die auch mittels Leserbriefen in der örtlichen Presse ausgetragen wurden. Wegen des vermuteten besonderen Interesses tagte der Rat in dieser besonderen Situation nicht – wie sonst – im Rathaus,sondern in der Stadthalle,um dem erwarteten Besucheransturm gerecht zu werden.Trotzdem konnten nicht alle Interessierten einen Platz erhalten; aus Sicherheitsgründen wurde ca. zwanzig Einwohnerinnen und Einwohnern der Zutritt verweigert, da bereits alle Plätze vergeben waren.
Der Ratsvorsitzende Busse stellte fest, dass die Ladung ordnungsgemäß erfolgt sei, insbesondere sei die Ladungsfrist von einer Woche ein- gehalten worden.
In der Sitzung kam es dann bei TOP 7 zu dem umstrittenen Thema der Umbenennung der Hindenburgstraße. Nach langer Diskussion kam es zur Abstimmung. Ratsherr Grabert beantragte, dass die Abstimmung geheim durchgeführt werden sollte, doch der Ratsvorsitzende Busse lehnte dies ab.
Schließlich wurde mit 21 zu 19 Stimmen für die Umbenennung der Hindenburgstraße in Helmut-Schmidt-Allee gestimmt. Unter den Zuschauern gab es daraufhin teilweise zustimmende Äußerungen.
Auszug aus der Geschäftsordnung des Rates der Stadt Komberg:
§ 14 Abstimmung
(1) […]
(2) […]
(3) Grundsätzlich wird offen abgestimmt. Beantragt ein Drittel der Ratsmitglieder eine geheime Abstimmung oder beantragt ein Ratsmitglied eine geheime Abstimmung und stimmt mindestens ein Drittel der Ratsmitglieder für diesen Antrag, so hat die Abstimmung geheim zu erfolgen
2) Wv. 06.04.2017
Frau Oberbürgermeisterin Stefanie Habicht Am Markte 1
23456 Komberg
Sehr geehrte Frau Oberbürgermeisterin Habicht,
Komberg, 29.03.2017
der Anlass meines Schreibens ist die in mehrfacher Hinsicht enttäuschende Ratssitzung in der Stadthalle. Aus meiner Sicht ist es aber nicht nur traurig, wie einseitig die Kommunalpolitik meint, die „Wünsche der Bürgerinnen und Bürger“ umzusetzen, sondern es ist vor allem illegal, wie die letzte Ratssitzung abgehalten wurde.
Es begann damit, dass nicht alle Interessierten Einlass fanden; meinem Bruder beispielsweise wurde der Zugang verwehrt, weil er beruflich bedingt erst 15 Minuten vor Sitzungsbeginn erschien und „alle Plätze belegt“ waren. Ist das die von Ihnen favorisierte Zwei-Klassen-De- mokratie, wie wir sie im Vorfeld bereits in der politischen Diskussion erfahren durften?
Ein weiterer Fehler: Ratsherr Bahr hätte an der Entscheidung nicht mitwirken dürfen. Er wohnt in der Hindenburgstraße und ist damit von der Entscheidung betroffen.
Außerdem hätte die Abstimmung geheim erfolgen müssen. Es gehört sich doch in einer Demokratie, dass manche Fragen solche des Gewissens sind. Hier sind Fraktionszwang und gegenseitige Überwachung durch eine offene Abstimmung fehl am Platze. Eine Ent- scheidung wie die um unsere Hindenburgstraße ist eine solche Gewissensfrage. Wird die Abstimmung darüber öffentlich durchgeführt, so wird sich kein Abgeordneter der Mehrheitsfraktionen mehr die Mühe machen, sein Gewissen zu befragen. Stattdessen werden alle auf Parteilinie gebracht, denn es sind ja bald wieder Wahlen. Keiner möchte auf sein Pöstchen verzichten und wird brav seine Hand he- ben, um der Partei zu zeigen, dass er „auf Kurs“ ist. Damit dies aber nicht passiert, gibt es ja das Instrument der geheimen Abstimmung. Beantragt ein Mitglied des Rates eine geheime Abstimmung, dann muss dies auch berücksichtigt werden.
Schlimm ist auch, dass die Entscheidung inhaltlich falsch ist. Eine Umbenennung war nicht angebracht, ist willkürlich und schadet mehr als sie nutzt. Herr Hindenburg war ein ehrenvoller Mann. Sicherlich hat er nicht alles in seinem Leben richtig gemacht (aber wer kann das wohl von sich behaupten – die Politiker von heute???). Letztlich hat er nur seine Pflicht getan. Wer sich heute im Nachhinein anmaßt, dass Hindenburg zu viele Fehler gemacht habe, der sollte sein Wirken im damaligen Kontext würdigen. Es waren andere Zeiten, die man mit heutigen Maßstäben nicht ganz nachvollziehen kann, wenn man sich keine Mühe gibt. Soll nun jede Straße, jeder Weg und jeder Platz in der Stadt Komberg umbenannt werden, sobald ein Name „unmodern“ geworden ist?! In anderen Städten gibt es übrigens auch Straßen, die nach Hindenburg benannt sind. Warum soll dann bei uns eine Umbenennung erzwungen werden?! Die Nachteile der Umbe- nennung liegen auf der Hand: In unserer Straße wohnen Selbstständige, aber auch Privatpersonen, die nun ihre Visitenkarten, Briefbögen und Adressstempel ändern müssten. Wer zahlt das denn? Zudem müssten alle Anwohner gegenüber den Behörden, Versicherungen, sonstigen Vertragspartnern, Freunden und Familienangehörigen ihre neue Anschrift mitteilen. Was für ein Aufwand! Für nichts! Haben Sie in der Kommunalpolitik nichts anderes zu tun? Soll der Eindruck für uns Bürgerinnen und Bürger entstehen, dass Sie die wahren Probleme nicht erkennen – oder keine Lust haben, diese zu bearbeiten? Soll hierdurch die Politikverdrossenheit noch größer werden? Die Bevölkerung hat doch ohnehin den Eindruck, dass der öffentliche Dienst, der sich aus unseren Steuern finanziert, „sein Geld nicht wert“ sei. Soll dieser Eindruck jetzt bestätigt werden? Für viel Geld wird nichts geschafft, während viele in der Bevölkerung mit wenig Geld viel schaffen müssen! Wäre das aufzuwendende Geld nicht in Kindergärten oder sonstigen sozialen Projekten besser aufgehoben?!
Es mag sein, dass der Verwaltungsausschuss unserer Stadt eine Berechtigung hat, aber durch seine nichtöffentliche Beratung und den Entscheidungsvorschlag, die Straße umzubenennen, wurden uns Bürgerinnen und Bürgern zahlreiche Argumente, die im Vorhinein ausgetauscht wurden, überhaupt nicht deutlich vor Augen geführt. Hier wäre es kommunalpolitisch sinnvoller gewesen, die Bevölkerung bereits zu diesem vorbereitenden Stadium intensiver in die Entscheidungsfindung einzubeziehen.
Sie sehen, Frau Oberbürgermeisterin: Es ist nicht nur eine Frage des Rechts, sondern auch der Kommunalpolitik, wie Sie mit dieser Entscheidung des Rates nun umgehen. Das Recht aber zwingt Sie bereits dazu, nun etwas gegen diese Maßnahme zu tun! Es wäre schön, wenn Ihr Gewissen Ihnen ebenfalls ein Vorgehen gegen diese Entscheidung empfiehlt!
Fall 8 – Straßenumbenennung in Komberg
Generelle Anmerkung
Die gutachtliche Prüfung eines Beschlusses der kommunalen Vertretung, hier des Rates einer Stadt, auf seine Rechtmäßigkeit gehört zu den „Klassikern“ bei den Prüfungsaufgaben im Kommunalrecht.1 Ob diese Prüfung dann separat erfolgen muss oder einzubauen ist in eine Prüfung der Eingriffsmöglichkeit bzw. pflicht der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten oder der Kommunalaufsicht, ist eine Frage der Aufgabenstellung. Jedoch ist in jeder der drei soeben dargestellten Konstellationen die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses essentiell. Dementsprechend wichtig ist ein entsprechendes Training, das mit diesem OnlineFall ermöglicht und gefördert werden soll.
Arbeitsziel
Zu prüfen ist, ob Oberbürgermeisterin Habicht gegen die Entscheidung zu TOP 7 eingreifen darf und sollte.
B. Rechtsgrundlage *2
Die Rechtsgrundlage für ein Eingreifen gegen einen rechtswidrigen Ratsbeschluss könnte § 88 Abs. 1 NKomVG sein.
C. Formelle Rechtswidrigkeit des Eingreifens
Als formelle Voraussetzung für ein Eingreifen kommt lediglich3 dienach § 88 Abs. 1 S. 1 NKomVG erforderliche Zuständigkeit der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten in Betracht. Da im vorliegenden Fall fraglich ist, ob die Oberbürgermeisterin Habicht handeln darf bzw. sollte und es sich bei dieser gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 1 NKomVG um die Hauptverwaltungsbeamtin handelt, welche gemäß § 88 Abs. 1 S. 1 NKomVG für das dort genannte Eingreifen zuständig ist, liegt die erforderliche Voraussetzung für die formelle Rechtmäßigkeit des Eingreifens durch die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten vor. Im Übrigen entsprechen im Rahmen dieser Bearbeitung die für die in § 7 Abs. 1 NKomVG genannten und im NKomVG verwendeten allgemeinen Bezeichnungen die in § 7 Abs. 2 Nr. 2 NKomVG genannten speziellen Begriffe einander.
D. Materielle Rechtmäßigkeit des Eingreifens
Außerdem müsste die materielle Rechtmäßigkeit des Eingreifens gegeben sein. Dies setzt voraus, dass die Tatbestandsmerkmale des § 88 Abs. 1 NKomVG gegeben sind.
I. Beschluss der Vertretung oder Bürgerentscheid
Zunächst müsste ein Beschluss der Vertretung oder ein Bürgerentscheid gegeben sein.Ein Beschluss ist eine abschließende Entscheidung eines Kollegialorgans, die durch Abstimmung oder Wahl getroffen wurde und Bindungswirkungswirkung für die Kommune entfaltet.4 Der Rat hat als Kollegialorgan durch eine Abstimmung entschieden, die Hindenburgstraße in Helmut-Schmidt-Allee umzubenennen. Durch diese Entscheidung, die zu ihrer Umsetzung keiner wesentlichen Zwischenschritte mehr bedarf, also abschließend ist, ist die Kommune auch gebunden. Es liegt also ein Beschluss der Vertretung vor.
II. Im eigenen Wirkungskreis
Der Beschluss der Rates müsste im eigenen Wirkungskreis ergangen sein. Dies setzt nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 NKomVG voraus, dass eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft gegeben ist. Unter welchen Voraussetzungen eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft vorliegt, ist eine Frage des Einzelfalls. In diesem Zusammenhang stellte das Bundesverfassungsgericht die Wurzeltheorie auf, nach der eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft vorliegt, wenn der zu untersuchende Gegenstand in der örtlichen Gemeinschaft wurzelt.5 Die in diesem Zusammenhang zur Konkretisierung und besseren Veranschaulichung herangezogenen Gemeindehoheiten6 erfassen den hier vorliegenden Fall der Straßenumbenennung nicht. Allerdings handelt es sich bei diesem Fall um eine Angelegenheit, die zu den typischen in der örtlichen Gemeinschaft wurzelnden Aufgaben gehört.7 Daher ist der Beschluss des Rates über die Umbenennung einer Straße eine Entscheidung im eigenen Wirkungskreis.8
III. Rechtswidrigkeit aus Sicht der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten
Außerdem müsste der Beschluss der Vertretung aus Sicht der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten rechtswidrig sein. Dies wäre der Fall, wenn der Beschluss formell oder materiell rechtswidrig ist.
1. Formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen9 des Beschlusses
Damit der Beschluss nicht rechtswidrig ist, dürfte kein Verstoß gegen die formellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen gegeben sein.
a) Organzuständigkeit
Zunächst müsste die Organzuständigkeit gegeben sein. Dies ist der Fall, wenn die Entscheidung durch das zuständige Organ ergangen ist.
Welches Organ für die Entscheidung über die Umbenennung zuständig ist, hängt davon ab, ob die umzubenennende Straße ausschließlich in einer Ortschaft oder einem Stadtbezirk gelegen ist oder in mehr als einer bzw. einem. Für den erstgenannten Fall ist gemäß § 93 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 NKomVG der entsprechende Stadtbezirksbzw. Ortsrat zuständig. Im zweitgenannten Fall ist gemäß § 58 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 NKomVG der Rat zuständig.10
Da die Hindenburgstraße laut des Bearbeitungshinweises Nr. 3 durch die zwei Ortschaften Ahornberg und Berghof führt, ist gemäß § 58 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 NKomVG der Rat zuständig. Daher hat der Rat die Entscheidung insoweit rechtmäßig getroffen.
b) Beschlussfähigkeit
Der Rat müsste bei TOP 7 beschlussfähig gewesen sein. Die Beschlussfähigkeit könnte sich entweder aus § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 oder aus § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 NKomVG ergeben.
aa) Gemäß § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 NKomVG
Die Beschlussfähigkeit nach § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 NKomVG setzt voraus, dass eine ordnungsgemäße Einberufung stattgefunden hat. Die Voraussetzungen der (ordnungsgemäßen) Einberufung ergeben sich aus § 59 NKomVG.11
(1) Einberufende Person
Zunächst müsste die richtige Person einberufen haben. Dies ist gemäß § 59 Abs. 1 S. 1 NKomVG grundsätzlich die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. der Hauptverwaltungsbeamte oder gemäß § 59 Abs. 3 S. 3 NKomVG stellvertretend die bzw. der Vorsitzende der Vertretung. Im vorliegenden Fall hat Bürgermeister Jäger zur Sitzung eingeladen. Da es sich bei der Stadt Komberg aber um eine (fiktive) große selbständige Stadt handelt, lautet die Bezeichnung für die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten gemäß § 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 NKomVG Oberbürgermeisterin bzw. Oberbürgermeister. Es hätte also grundsätzlich Oberbürgermeisterin Habicht einberufen haben müssen, vertretungsweise der Ratsvorsitzende Busse, nicht aber Bürgermeister Jäger.12 Es hat also nicht die zuständige Person einberufen, sodass die Einberufung bereits aus diesem Grund nicht ordnungsgemäß war.
(2) Einzuberufende Personen
Gemäß § 59 Abs. 1 S. 1 NKomVG müssten alle Abgeordneten eingeladen worden sein. Abgeordnete sind alle Mitglieder der Vertretung bis auf die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten. Erfolgt die Einberufung jedoch durch eine andere Person, nämlich durch die Ratsvorsitzende bzw. den Ratsvorsitzenden, so ist über den Wortlaut des § 59 Abs. 1 S. 1 NKomVG hinaus nach dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift13 auch die Hauptverwaltungsbeamtin bzw.der Hauptverwaltungsbeamte einzuladen.14 Da alle Ratsmitglieder, und somit auch der Hauptverwaltungsbeamte, eingeladen wurden, ist diese Voraussetzung der ordnungsgemäßen Einberufung gegeben.
(3) Form der Einberufung
Nach § 59 Abs. 1 S. 1 NKomVG müsste die Einberufung schriftlich oder elektronisch erfolgt sein. Im vorliegenden Fall lud Bürgermeister Jäger die Ratsmitglieder durch ein Schreiben, das per Boten überbracht wurde. Daher erfolgte die Einberufung schriftlich und damit in der korrekten Form.
(4) Unter Beifügung der Tagesordnung
Die Einberufung erfolgte auch, wie § 59 Abs. 1 S. 1 NKomVG dies verlangt, unter Beifügung der Tagesordnung.
(5) Ladungsfrist
Schließlich müsste die Ladungsfrist eingehalten worden sein. Diese ist seit der Schaffung des NKomVG nicht mehr gesetzlich vorgegeben; stattdessen ist gemäß § 59 Abs. 1 S. 2 NKomVG die Geschäftsordnung entscheidend. Diese sieht eine Ladungsfrist von einer Woche vor.
Die Fristberechnung ergibt sich analog §§ 187, 188 BGB.
Da es sich im vorliegenden Fall um eine Ereignisfrist handelt, wobei der Empfang der Einberufung das Ereignis darstellt, ist für den Fristbeginn § 187 Abs. 1 BGB analog anwendbar. Die Einberufung ging am Donnerstag, 02.03.2017 zu. Demnach beginnt die Frist am Freitag, 03.03.2017 zu laufen.15
Welche Norm für die Bestimmung des Fristendes heranzuziehen ist, hängt davon ab, ob es sich bei der Landungsfrist im konkret vorliegenden Fall um eine nach Tagen oder nach Wochen bestimmte Frist handelt. Da die Geschäftsordnung der Stadt Komberg eine Frist von einer Woche vorsieht, ist bei der Ermittlung des Fristendes § 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB analog anwendbar. Demnach endet die Frist mit dem Ablauf desjenigen Tages der letzten Woche, welcher durch seine Benennung oder seine Zahl dem Tage entspricht, in den das Ereignis oder der Zeitpunkt fällt.16 Dies wäre Donnerstag, 09.03.2017. Die Frist endet also an diesem Tage um 24h.
Da die Sitzung bereits am 09.03.2017 stattfand, wurde die Ladungsfrist nicht eingehalten.
Folglich ist der Rat nicht nach § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 NKomVG beschlussfähig.17
bb) Gemäß § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 NKomVG
Die Beschlussfähigkeit nach § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 NKomVG setzt voraus, dass keine Rüge hinsichtlich der fehlerhaften Einberufung erfolgt ist und alle Ratsmitglieder anwesend waren.
Eine Rüge hinsichtlich der fehlerhaften Einberufung ist nicht ersichtlich.
Es müssten zudem alle Ratsmitglieder anwesend gewesen sein. Bei einer Einwohnerzahl von 78.901 (siehe Bearbeitungshinweis Nr. 1) hat der Rat der Stadt Komberg nach § 46 Abs. 1 S. 1 NKomVG 44 Abgeordnete und nach § 45 Abs. 1 S. 2 NKomVG inklusive der Hauptverwaltungsbeamtin, Oberbürgermeisterin Habicht, 45 Ratsmitglieder. Da allerdings nur 40 Stimmen abgegeben wurden, ist davon auszugehen, dass nicht alle Ratsmitglieder anwesend waren.
Demnach sind auch nicht die Voraussetzungen des § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 NKomVG erfüllt.
Folglich war der Rat nicht beschlussfähig.
c) Vorbereitung
Gemäß § 76 Abs. 1 S. 1 NKomVG müsste grundsätzlich eine Vorbereitung der Sitzung der Vertretung durch den Hauptausschuss stattgefunden haben. Eine solche Vorbereitung setzt eine abschließende Beratung des Hauptausschusses voraus; ein Beschlussvorschlag ist dagegen nicht erforderlich.18 Im vorliegenden Fall hat die (für die Vorbereitung notwendige) abschließende Beratung stattgefunden, sodass die nach § 76 Abs. 1 S. 1 NKomVG grundsätzlich erforderliche Vorbereitung gegeben ist.19
d) Abstimmung
Es müsste eine ordnungsgemäße Abstimmung durchgeführt worden sein. Gemäß § 66 Abs. 2 NKomVG wird grundsätzlich offen abgestimmt, soweit nicht in der Geschäftsordnung etwas anderes bestimmt ist. Gemäß § 14 Abs. 3 S. 2 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt Komberg muss eine geheime Abstimmung erfolgen, wenn dies durch ein Drittel der Ratsmitglieder beantragt wird oder auf Antrag eines einzelnen Ratsmitglieds ein Drittel der Ratsmitglieder für diesen Antrag stimmt.
Einen Antrag auf geheime Abstimmung hat in der Sitzung nicht ein Drittel der Ratsmitglieder eingereicht, aber ein einzelnes Mitglied, Ratsherr Grabert. Auf diesen Antrag hin hätte nach der Geschäftsordnung der Rat entscheiden müssen. Dies geschah jedoch nicht, da nur der Ratsvorsitzende darüber befand, ob eine geheime Abstimmung durchgeführt werden sollte. Bereits insofern ist der Beschluss formell rechtswidrig.
Nach § 66 Abs. 1 S. 1 NKomVG ist die Mehrheit der auf Ja oder Nein lautenden Stimmen erforderlich, was als einfache Mehrheit bezeichnet wird.20 Für die Umbenennung stimmten 21 und dagegen 19 Mitglieder der Vertretung, sodass die erforderliche einfache Mehrheit erreicht wurde.
e) Mitwirkungsverbot21
Es könnte ein Mitwirkungsverbot gemäß § 41 NKomVG für den Abgeordneten Bahr gegeben sein, der in der Hindenburgstraße wohnt.
aa) Anwendbarkeit
Zunächst müsste das Mitwirkungsverbot des § 41 NKomVG für den Abgeordneten Bahr anwendbar sein. Nach dem Wortlaut des § 41 Abs. 1 S. 1 NKomVG findet diese Regelung nur auf ehrenamtlich Tätige Anwendung. Bei Abgeordneten handelt es sich nicht um ehrenamtlich Tätige.22 Allerdings findet nach § 54 Abs. 3 NKomVG für Abgeordnete unter anderem § 41 NKomVG Anwendung.23
bb) Persönlicher Anwendungsbereich
Der Abgeordnete Bahr könnte vom in § 41 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 NKomVG geregelten persönlichen Anwendungsbereich des Mitwirkungsverbots erfasst sein. Da er selbst in der Hindenburgstraße wohnt, über deren Umbenennung beraten und entschieden werden soll, ist § 41 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 NKomVG einschlägig, sodass der Abgeordnete Bahr vom persönlichen Anwendungsbereich des Mitwirkungsverbots erfasst ist.
cc) Sachlicher Anwendungsbereich
Außerdem müsste der sachliche Anwendungsbereich des Mitwirkungsverbots gegeben sein. Dies ist der Fall, wenn der Abgeordnete Bahr durch die Entscheidung selbst einen unmittelbaren Voroder Nachteil haben könnte.
Ein Vorteil in diesem Sinne stellt eine Verbesserung der rechtlichen, wirtschaftlichen, sozialen oder sonstigen Lage dar.24 Dagegen ist ein Nachteil jede persönliche Schlechterstellung.25 Unter den Begriff des Vorbzw. Nachteils des § 41 Abs. 1 S. 1 NKomVG fallen auch immaterielle Vor und Nachteile.26 Ein solcher Voroder Nachteil braucht nicht tatsächlich eingetreten zu sein, sondern es reicht die bloße Möglichkeit des Eintritts aus.27 Die Umbenennung der Hindenburgstraße würde für den dort wohnhaften Ratsherrn Herrn Bahr eine Adressänderung bedeuten. Dies ist verbunden mit einer Ummeldung, die zumindest zeitlichen Aufwand für die Anwohner verursacht, selbst wenn die jeweilige Kommune die Kosten für die Einwohnerinnen und Einwohner übernähme. Allein hierdurch ergibt sich eine Schlechterstellung. Hinzu kommen weitere mögliche Nachteile, wie z.B. der Aufwand für die Mitteilung der neuen Adresse an die Behörden, evtl. Vereine, Freunde und Verwandte. Somit ist ein möglicher Nachteil gegeben.28
Dieser mögliche Nachteil müsste auch unmittelbar im Sinne des § 41 Abs. 1 S. 2 NKomVG sein. Dies wäre der Fall, wenn sich der Nachteil direkt aus der Entscheidung selbst ergibt, ohne dass weitere Ereignisse eintreten oder Maßnahmen getroffen werden müssen, wobei die bloße Ausführung der Beschlüsse nach § 85 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 NKomVG nicht als ein solcher Zwischenschritt anzusehen ist.
Nach dem Beschluss über die Umbenennung der Hindenburgstraße hat lediglich die bloße Ausführung des Beschlusses zu erfolgen.29 Direkt hierdurch tritt die Schlechterstellung der von der Umbenennung Betroffenen im oben dargestellten Sinne ein. Da also keine weiteren Ereignisse eintreten oder Maßnahmen erfolgen müssen, ist der Nachteil auch unmittelbar im Sinne des § 41 Abs. 1 S. 2 NKomVG.
Der sachliche Anwendungsbereich des Mitwirkungsverbots ist also ebenfalls erfüllt.
dd) Keine Ausnahmen
Für den Abgeordneten Bahr könnte eine Ausnahme bestehen, sodass dieser trotz eines möglichen unmittelbaren Nachteils nicht wegen eines Mitwirkungsverbots ausgeschlossen wäre. Die Ausnahmen vom Mitwirkungsverbot ergeben sich aus § 41 Abs. 1 S. 3 und § 41 Abs. 3 NKomVG.
Eine Ausnahme nach § 41 Abs. 3 NKomVG ist nicht ersichtlich. Allerdings könnte ein Fall nach § 41 Abs. 1 S. 3 NKomVG gegeben sein. Dazu müsste der Abgeordnete lediglich als Angehöriger einer Berufsoder Bevölkerungsgruppe beteiligt sein, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden.
Ob ein Fall des § 41 Abs. 1 S. 3 NKomVG angenommen werden kann, wenn ein Mitglied der kommunalen Vertretung in der Straße wohnt, über deren Umbenennung (mit-) beraten und (mit-) entscheiden soll, ist problematisch. Dagegen spricht, dass die in der Straße wohnende Person ein individuelles Sonderinteresse an der Entscheidung über die Umbenennung haben könnte. Ein solches wäre ein Grund, die Ausnahme aus § 41 Abs. 1 S. 3 NKomVG zu verneinen.30 Die Umbenennung einer Straße greift in der Regel nicht derart in die individuellen Interessen ein, wie dies bei anderen Maßnahmen der Fall sein kann, wie beispielsweise bei der Festlegung bestimmter Gebühren oder bei der Entscheidung über Bebauungspläne. Hierfür spricht auch, dass die Umbenennung einer Straße eine Entscheidung ist, die zumindest vorwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt,31 keine Grundrechtsverletzung darstellt32 und gegen die eine Anfechtungsund auch eine Verpflichtungsklage wohl keinen Erfolg haben wird.33 Letztlich handelt es sich also nicht um ein individuelles Sonderinteresse des Abgeordneten Bahr, sodass für ihn die Ausnahme des § 41 Abs. 1 S. 3 NKomVG greift.Wegen der einschlägigen Ausnahme ist ein Verstoß gegen das Mitwirkungsverbot nicht gegeben, insbesondere nicht durch die Beteiligung des Abgeordneten Bahr.
f) Öffentlichkeit
Gemäß § 64 Abs. 1 S. 1 NKomVG müsste die Sitzung grundsätzlich öffentlich stattgefunden haben, wenn nicht eine der in dieser Vorschrift genannten Ausnahmen gegeben ist.
Weder ist das öffentliche Wohl betroffen, noch handelt es sich bei der Beratung und Entscheidung um eine Frage, die aufgrund des berechtigten Interesses einzelner Personen unter Ausschluss der Öffentlichkeit durchgeführt werden müsste.34
Die für den Grundsatz der Öffentlichkeit gemäß § 59 Abs. 5 NKomVG erforderliche ortsübliche Bekanntmachung ist gemäß Bearbeitungshinweis Nr. 2 gegeben.
g) Sonstiges
Als eine sonstige formelle Voraussetzung müsste gemäß § 94 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 NKomVG eine Anhörung der Ortsräte für die Ortschaften Ahornberg und Berghof stattgefunden haben, da die Straße gemäß Bearbeitungshinweis Nr. 3 durch beide Ortschaften führt.35 Die Ortsräte der betroffenen Ortsteile müssten angehört worden sein. Es müsste ihnen also der Sachverhalt vollständig zur Kenntnis gebracht und ihnen und seinen Mitgliedern die Gelegenheit zu Fragen und Stellungnahmen gegeben worden sein.36 Eine solche Gelegenheit bekamen die Ortsräte der Ortschaften Ahornberg und Berghof laut Bearbeitungshinweis Nr. 3. Die Tatsache, dass im Rahmen der Anhörung der Ortsrat der Ortschaft Ahornberg nicht mit der Umbenennung einverstanden war, spricht nicht gegen die Anhörung, da diese nicht voraussetzt, dass eine Zustimmung erfolgt. Folglich ist kein sonstiger Grund für eine formelle Rechtswidrigkeit gegeben.
2. Materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des Beschlusses
Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, aus denen hervorgeht, dass der Beschluss materiell rechtswidrig ist.
Da die Benennung einer Straße grundsätzlich eine Ermessensfrage darstellt,37 kann sich eine inhaltliche Rechtswidrigkeit des Beschlusses allenfalls dadurch ergeben, dass die Entscheidung ermessensfehlerhaft war.38 Die theoretische Unterscheidung, ob die fehlerhafte Ausübung des Ermessens letztlich eine Frage der Rechtmäßigkeit oder der bloßen Zweckmäßigkeit der Entscheidung ist,39 ist für den vorliegenden Fall irrelevant, da weder ein Verstoß gegen die Rechtmäßigkeit noch gegen die Zweckmäßigkeit der Umbenennung ersichtlich ist.
Zwischenergebnis
Der Beschluss ist formell rechtswidrig, aber materiell rechtmäßig.
Rechtsfolge
Da die Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage zutreffen, ist die Rechtsfolge anzuwenden.
Als Rechtsfolge sieht der Wortlaut des § 88 Abs. 1 S. 1 NKomVG zunächst kein Ermessen vor, sondern dass die bzw. der HVB der Kommunalaufsichtsbehörde unverzüglich über den Sachverhalt zu berichten und die Vertretung hiervon zu unterrichten „hat“. Dieses Wort spricht bei erster Betrachtung für eine gebundene Entscheidung. Allerdings ergibt sich aus § 88 Abs. 1 S. 2 NKomVG, dass der Hauptverwaltungsbeamte alternativ Einspruch einlegen kann. Durch diese zweite Möglichkeit bleibt es zwar beim Zwang, gegen den rechtswidrigen Zustand vorzugehen, es wird also kein Entschließungsermessen eingeräumt. Es besteht aber ein Auswahlermessen, welches die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. der Hauptverwaltungsbeamte ermessensfehlerfrei auszuüben hat, indem sie bzw. er sich für diein§88Abs.1S.1NKomVGoderdiein§88Abs.1S.2NKomVG genannte Maßnahme entscheidet.
Da das NKomVG keine speziellen Regeln aufstellt, in welcher Weise sich die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. der Hauptverwaltungsbeamte zwischen den beiden genannten Maßnahmen zu entscheiden hat, damit ihr bzw. sein Verhalten ermessensfehlerfrei ist, ist auf die allgemeinen Regeln zurückzugreifen. Da es sich beim Kommunalrecht um besonderes Verwaltungsrecht handelt, sind die sich in § 40 VwVfG40 genannten Kriterien einzuhalten. Hiernach ist das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und innerhalb der Grenzen des Ermessens auszuüben.
Der Zweck des § 88 Abs. 1 NKomVG besteht darin, durch die Beseitigung rechtswidriger Beschlüsse der Vertretung oder Bürgerentscheide rechtmäßige Zustände herzustellen. Es ist nicht erkennbar, dass Oberbürgermeisterin Habicht sachfremde Erwägungen verfolgt, wenn sie gegen den Beschluss vorgeht. Ein Vorgehen gegen den Beschluss zu TOP 7 würde also dem Zweck der Ermächtigung entsprechen.
Die Grenzen des Ermessens ergeben sich insbesondere aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Hiernach müsste das Vorgehen gegen den Beschluss geeignet, erforderlich und angemessen sein.41
Eine Maßnahme ist geeignet, wenn hierdurch der gewünschte Erfolg gefördert werden kann.42
Sowohl der Bericht an die Kommunalaufsicht als auch der Einspruch haben gemäß § 88 Abs. 1 S. 5 NKomVG aufschiebende Wirkung. Die Umsetzung des letztlich rechtswidrigen Beschlusses würde also zunächst gestoppt. Allerdings könnte gegen die Geeignetheit sprechen, dass der Beschluss nicht nur rechtswidrig, sondern zugleich unwirksam ist. Ein unwirksamer Beschluss würde rechtlich als nicht existent angesehen werden, sodass ein Vorgehen hiergegen überflüssig sein könnte. Dagegen kann jedoch vorgebracht werden, dass der Beschluss zwar rechtlich wirkungslos sein mag, aber praktisch „in der Welt“ wäre, ohne dass jedermann seine Nichtigkeit kennt.43 Ein Eingreifen, sowohl durch einen Bericht an die Kommunalaufsicht als auch durch einen Einspruch, erscheint also aus dem Grunde geeignet, dass der Anschein der Rechtmäßigkeit beseitigt werden muss.44
Auch die Bereitschaft des Rates, den Beschluss im Falle seiner Rechtswidrigkeit neu zu fassen (vgl. Bearbeitungshinweis Nr. 4), spricht für die Eignung sowohl des Berichts an die Kommunalaufsicht als auch des Einspruchs.
Daher wären beide Mittel geeignet.
Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn sie diejenige ist, die von mehreren gleichsam geeigneten Mitteln den Einzelnen und die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt.45
Abzuwägen ist hier zwischen dem stärker in die Rechte der Kommune eingreifenden Bericht an die Kommunalaufsicht und dem weniger eingreifenden Einspruch. Das mildere Mittel des Einspruchs erscheint ebenso geeignet wie ein Bericht an die Kommunalaufsicht (vgl. hierzu den vorangehenden Punkt der Geeignetheit und den Bearbeitungshinweis Nr. 4). Daher ist der Einspruch (und nicht der Bericht an die Kommunalaufsicht) erforderlich.
Eine Maßnahme ist angemessen, wenn hierdurch keine Nachteile herbeigeführt werden, die in erkennbarem Missverhältnis zum gewünschten Erfolg stehen.46
Da der Gesetzgeber bereits zwei Mittel ausgewählt hat, die im Falle eines rechtswidrigen Beschlusses der Vertretung möglich sein sollen, hat er eine Vorauswahl mit dem Ergebnis zweier angemessener und gesetzlich genannter Mittel getroffen.47 Daher ist der Einspruch durch die Oberbürgermeisterin Habicht angemessen.
E. Gesamtergebnis/Entscheidungsvorschlag
Die Oberbürgermeisterin Habicht darf und sollte Einspruch gegen den Beschluss zu TOP 7 einlegen.Herrn Raschke sollte ein Antwortschreiben geschickt werden, in dem für den Hinweis gedankt und die beabsichtigte Entscheidung mitgeteilt wird, soweit hierdurch keine (zunächst) vertraulichen Interna bekannt gegeben werden.
Fussnoten
1Siehe hierzu detailliert Seybold, DVP 2013, 11 ff. (Teil 1) und 66 ff. (Teil 2).
2Die dieser Lösung zugrundeliegende Gliederung ist nicht zwingend und da- mit auch nicht die einzig logisch mögliche Vorgehensweise. Um allerdings das Kommunalrecht als Teil des Besonderen Verwaltungsrechts zu verdeutlichen, erscheint der folgende Aufbau, aufgeteilt in Rechts-/Ermächtigungsgrundlagesowie formelle und materielle Voraussetzungen dieser Grundlage.
3Die aus dem Allgemeinen Verwaltungsrecht stammenden formellen Rechtmä- ßigkeitsvoraussetzungen, Zuständigkeit, Verfahren und Form, reduzieren sich hier auf die erstgenannte. Der Grund dafür liegt darin, dass das Verfahren noch nicht abgeschlossen und die Form einer eventuell zu erlassenden Verfügung (so wie das Verfahren) allenfalls im Entscheidungsvorschlag zu behandeln, sinnvollist.
4Seybold, DVP 2013, 11.
5BVerfGE 8, 122 (134).
6Siehe z.B. Seybold/Neumann/Weidner, Niedersächsisches Kommunalrecht, 4. Auflage 2015, S. 40-45; Maunz/Dürig/Mehde, 78. EL September 2016, GG Art. 28 Abs. 2, Rn. 57 ff.
7Vgl. auch Ennuschat, LKV 1993, 43 (44); vgl. VG Hannover Urt. v. 3.3.2011 – 10 A 6277/09, BeckRS 2011, 49703; vgl. Schoch, Jura 2011, 344 (345).
8So im Ergebnis auch Ipsen, NdsVBl. 2016, 38 (40).
9Zur Untersuchung der formellen Rechtmäßigkeit eines Beschlusses gehört im Grunde auch die Prüfung und Bejahung der Verbandszuständigkeit, d.h. die Zuständigkeit der Kommune. Da jedoch im Rahmen der Untersuchung des § 88 Abs. 1 NKomVG das Tatbestandsmerkmal „im eigenen Wirkungskreis“ bejaht wurde, ist die Verbandszuständigkeit zwangsläufig gegeben. Prüfungstechnisch stellt sich lediglich die Frage, ob dies in einem Punkt „Verbandszuständigkeit“ erwähnt und mit einem Verweis auf das bereits zuvor festgestellte Handeln im eigenen Wirkungskreis bejaht werden sollte oder nicht. Beide Möglichkeiten dürften zulässig sein; wie letztlich geprüft werden sollte, ist eine Entscheidung, die in der jeweiligen Institution festzulegen ist.
10Siehe näher zur Organzuständigkeit bei Fällen der Straßenumbenennung auch Ipsen, NdsVBl. 2016, 38 (40).
11Die im Folgenden vorgenommene Prüfung muss keinesfalls zwingend in der hier dargestellten Reihenfolge vorgenommen werden, um korrekt zu sein. Diese hier vorgenommene Abfolge erscheint jedoch sinnhaft, da so bei der Prüfung mancher Punkte die zuvor erzielten Ergebnisse verwendet werden können. Auch muss in einem kommunalrechtlichen Leistungsnachweis nicht zwingend die hier erfolgte Aufteilung in fünf Prüfungspunkte erfolgen. Unproblematische Prüfungspunkte dürfen selbstverständlich zusammengefasst werden.
12In einer Klausur wird wohl der Hinweis, dass bei einer großen selbständigen Stadt die Bezeichnung „Bürgermeister“ gemäß § 81 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 NKomVG für die repräsentativen Stellvertreter/innen der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten verwendet wird, nicht erforderlich sein. Bereits ohne juristische Kenntnisse ist offensichtlich, dass Bürgermeister Jäger und Ratsvorsitzender Busse nicht personenidentisch sind. In einer mündlichen Prüfung besteht hier aber die Möglichkeit für eine diesbezügliche Zusatzfrage.
13Solche – auch aus anderen Rechtsgebieten bekannte – teleologische Erweiterungen des Gesetzeswortlauts werden von Studierenden und in Ausbildungslehrgängen befindlichen Personen nicht selten skeptisch betrachtet. Es stellt sich nämlich (durchaus nachvollziehbar) die Frage, warum der Gesetzgeber dies nicht bereits bei Schaffung der Vorschrift oder später beim Bemerken der Auslegungsbedürftigkeit im Gesetzestext berücksichtigt hat. Dies wäre etwa durch eine Formulierung wie „lädt die übrigen Ratsmitglieder“ möglich. Hierdurch würde die juristische Prüfung von Fällen nachvollziehbarer werden.
14Seybold/Neumann/Weidner, Niedersächsisches Kommunalrecht, 4. Auflage 2015, S. 204; vgl. Blum, in Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, 3. Auflage 2014, § 59 Rdnr. 3.
15Bei aller Komplexität, die die Fristberechnung in ihren verschiedensten Facetten aufweisen kann, stellt sich die im Kommunalrecht für die ordnungsgemäße Einberufung vorzunehmende Untersuchung der Ladungsfrist verhältnismäßig überschaubar dar. Dies liegt unter anderem daran, dass für den Fristbeginn stets § 187 Abs. 1 BGB anzuwenden ist.
16Die nach Wochen bestimmte Frist weist bei der Bestimmung des Fristendes eine klausurtechnische Schwierigkeit auf. Diese liegt darin begründet, dass den Ablauf betrachtend zunächst eine Festlegung des Fristbeginns erfolgt. Nicht selten setzen Lehrgangsteilnehmerinnen und Lehrgangsteilnehmer sowie Studierende bei Klausuren bei der Berechnung des Fristendes an diesem für den Fristbeginn ermittelten Datum an – und begehen einen Fehler. An dieser Stelle einer Prüfung haben (wieder einmal) diejenigen einen Vorteil, die den Gesetzestext, hier § 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB, gründlich lesen. In diesem wird nämlich klar bestimmt, dass am Tag des Ereignisses, hier der Zugang der Einberufung, anzusetzen ist.
17In kommunalrechtlichen Gutachtern wird an dieser Stelle nicht selten formuliert, dass der Rat „nach § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 NKomVG nicht beschlussfähig“ sei. Diese Feststellung ist allerdings nicht zwingend korrekt, da sich die Beschlussfähigkeit bei Verneinung des § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 NKomVG noch aus § 65 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 NKomVG ergeben könnte.
18Schwind, in Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, 3. Auflage 2014, § 76 Rdnr. 18; Seybold, DVP 2013, 11 (17).
19Nimmt man sich einer Prüfungsarbeit mit dem ehrgeizigen Ziel an, möglichst viele Punkte zu erreichen, so folgt daraus an Stellen wie dieser eine Erörterung einer eventuell bestehenden Ausnahme von der grundsätzlichen Pflicht zur Vorbereitung. Dies sollte hier aber unterbleiben, da bereits der Grundsatz greift. Die Prüfung einer möglichen Ausnahme, unabhängig davon, ob eine solche vorliegt oder nicht, dient dann aber nicht der Lösung des Falles, sondern der bloßen Darstellung von Wissen. Am Rand solcher Textpassagen notieren dann Klausurkorrektoren „überflüssig“ oder „Lehrbuchstil“. Mit der hierfür aufgewendeten Zeit sollten also besser die eigentlichen Probleme der Arbeit bearbeitet werden.
20Blum, in Blum/Häusler/Meyer, NKomVG. 3. Auflage 2014, § 66 Rdnr. 4.
21Die Prüfung des Mitwirkungsverbots kann und wird in der Praxis sicherlich auch anders erfolgen. So könnten die im Folgenden erstgenannten Prüfungspunkte übersprungen werden, um sogleich die Ausnahmen vom Mitwirkungsverbot nach § 41 Abs. 1 S. 3 und Abs. 3 NKomVG zu prüfen und gegebenenfalls sogar zu bejahen. Allerdings ist es in der Ausbildung und im Studium, in denen es darum geht, die Gutachtentechnik anzuwenden, also insbesondere den Grundsatz vor den Ausnahmen zu untersuchen, wichtig, nicht sofort auf Ausnahmen zu „springen“, um sich hiermit die relevantesten Prüfungspunkte „herauszupicken“. Dies entspricht auch der Vorgehensweise in anderen Rechtsgebieten. Siehe zu dieser prüfungstechnischen Anforderung Seybold, DVP 2013, 66 (69). Zu den Voraussetzungen des Mitwirkungsverbots generell siehe auch Seybold, DVP 2014, 498
ff. (Teil 1) und DVP 2015, 3 ff. (Teil 2).
22Zwar könnte angeführt werden, dass auch Abgeordnete eine Aufwandsentschädigung erhalten, sodass sie auch ehrenamtlich Tätige seien, aber es gibt bedeutende rechtliche Argumente dagegen. So bestimmt § 38 Abs. 2 S. 1 NKomVG, dass Bürgerinnen und Bürger verpflichtet sind, Ehrenämter und ehrenamtliche Tätigkeiten wahrzunehmen. Diese Pflicht steht aber im Widerspruch zu den, auch in § 47 Abs. 1 S. 1 NKomVG festgelegten, allgemeinen Wahlrechtsgrundsätzen. Der Grundsatz der Freiheit der Wahl umfasst nämlich auch die Freiheit der Entscheidung, ob man für die Wahl zur Vertretung kandidiert oder nicht. Daher darf ein Abgeordneter nicht als ehrenamtlich Tätiger angesehen werden. Dementsprechend, und dies ist ein weiteres Argument dafür, dass es sich um unterschiedliche Begriffe handelt, hat der Gesetzgeber § 54 Abs. 3 NKomVG geschaffen. Diese Regelung wäre überf lüssig, könnte man die Abgeordneten bereits direkt unter den Begriff der ehrenamtlich Tätigen des § 41 Abs. 1 S. 1 NKomVG subsumieren.
23Der ebenfalls für die Anwendbarkeit des § 41 NKomVG relevante § 87 Abs. 4 NKomVG, der u.a. für die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten gilt, braucht hier nicht genannt zu werden, da Ratsherr Bahr offensichtlich ein Abgeordneter ist.
24Meyer, in Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, 3. Auflage 2014, § 41 Rdnr. 7; Seybold, DVP 2014, 498 (503); Bock, BWGZ 2009, 484 (485).
25Seybold/Neumann/Weidner, Niedersächsisches Kommunalrecht, 4. Auflage 2015, S. 230; Meyer, in Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, 3. Auflage 2014, § 41 Rdnr. 7.
26Meyer, in Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, 3. Auflage 2014, § 41 Rdnr. 7; Seybold/Neumann/Weidner, Niedersächsisches Kommunalrecht, 4. Auflage 2015, S. 230; Röhl, Jura 2006, 725 (727); Peine, JZ 1985, 914 (918); Seybold, DVP 2014, 498 (503).
27Seybold/Neumann/Weidner, Niedersächsisches Kommunalrecht, 4. Auflage 2015, S. 231; Thiele, NKomVG, 1. Auflage 2011, § 41 Erl. 4; Seybold, DVP 2014, 498 (503 f.).
28Bei Fällen der Umbenennung von Straßen, die nach lokalen Persönlichkeiten benannt sind, kann es auch zu immateriellen Nachteilen kommen, sodass Verwandte und Verschwägerte dieser Persönlichkeit in der kommunalen Vertretung vom Mitwirkungsverbot erfasst sein könnten. Siehe hierzu OVG Lüneburg, NdsVBl. 2014, 102 ff. Demgegenüber lehnt der VGH Mannheim, NVwZ 1992, 196 (197) einen durch die Umbenennung für die Anwohner eintretenden unmittelbaren Voroder Nachteil ab.
29In dieser Hinsicht wird vertreten, dass es nach einem Beschluss zur Umbenennung einer Straße gar keines Vollziehungsaktes der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten bedürfe, VGH Mannheim, NVwZ 1992, 196. Allerdings muss die beschlossene Umbenennung durch tatsächliche Maßnahmen umgesetzt werden, z.B. durch einen Austausch der Straßenschilder und durch die Änderung des Straßenverzeichnisses. Dementsprechend bedarf die Umbenennung noch der Umsetzung des Beschlusses durch die Kommunalverwaltung.
30Vgl. zu diesem theoretisch wie praktisch schwierig zu bewertenden Kriterium Meyer, in Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, 3. Auflage 2014, § 41 Rdnr 10; Koch, in Ipsen, NKomVG, 1. Auflage 2011, § 41 Rdnr. 21; Seybold, DVP 2015, 3.
31Vgl. OVG Münster, NVwZ-RR 2008, 487 (488); vgl. VGH München, NVwZ-RR 2013, 1 (2).
32Vgl. Ennuschat, LKV 1993, 43 (46); vgl. OVG Münster, NVwZ-RR 2008, 487 (487 f.); vgl. auch VGH München, NVwZ-RR 2013, 1 (3).
33Vgl. Ennuschat, LKV 1993, 43 (47); in der Tendenz ähnlich Ipsen, NdsVBl. 2016, 38 (41); a.A. VGH Mannheim, NJW 1981, 1749 (1749 f.).
34Wie detailliert die Begründung an dieser Stelle erfolgt, hängt sicherlich auch von ganz praktischen und prüfungstaktischen Fragen ab. So sind beispielsweise bei einer Hausarbeit der Maximalumfang der Seiten und bei einer Klausur die vorgegebene Zeit limitierende Faktoren, welche für die Entscheidung über den Umfang einzelner Prüfungspunkte herangezogen werden sollten.
35Dieser Aspekt gehört, da er sich ansonsten nicht in die formellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, insbesondere nicht in die Organzuständigkeit, einfügen lässt, in den Punkt „Sonstiges“; siehe auch Seybold/Neumann/Weidner, Niedersächsisches Kommunalrecht, 4. Auflage 2015, S. 245. Zu unterscheiden ist nämlich das Mitwirkungsrecht gemäß § 94 NKomVG von der Entscheidungszuständigkeit gemäß § 93 NKomVG.
36Vgl. Thiele, NKomVG, 1. Auflage 2011, § 94 Erl. 4.
37Schoch, Jura 2011, 344 (345, 352); vgl. OVG Münster, NVwZ-RR 2008, 487 (488); vgl. Sauthoff, NVwZ 1998, 239 (256); vgl. Ennuschat, LKV 1993, 43 (45). Kritisch hinsichtlich des Begriffs des „Ermessens“ Ipsen, NdsVBl. 2016, 38 (40). Diesbezüglich zurückhaltender formuliert der VGH Mannheim, NJW 1981, 1749 (1750), indem er das Wort „Gestaltungsfreiheit“ verwendet und den Begriff des „Ermessens“ vermeidet.
38So auch Schoch, Jura 2011, 344 (352).
39Siehe hierzu Ipsen, NdsVBl. 2016, 38 (40); siehe auch VGH München, NVwZ-RR
1996, 344 (345), der ähnlich formuliert, dass die Gemeinde „unter rechtlichen Gesichtspunkten frei“ entscheiden könne; siehe auch Schoch, Jura 2011, 344 (352), der die Umbenennung vor allem unter dem Aspekt der Zweckmäßigkeit, nicht aber der Rechtmäßigkeit für praktisch relevant hält.
40Die Norm des § 40 VwVfG ist nur über die jeweilige landesvorschriftliche Verweisungsvorschrift, in Niedersachsen ist dies § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG, anzuwenden. Ob diese jedoch in Prüfungsarbeiten ausdrücklich zu nennen oder stillschweigend vorauszusetzen ist, sollte in der jeweiligen Institution, in der die Prüfung abzulegen ist, festgelegt werden.
41Mit dem hier zu prüfenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann in Lehrveranstaltungen aufgezeigt werden, dass es sich beim Kommunalrecht um Besonderes Verwaltungsrecht handelt. Auf diese Weise kann dem Bestreben vieler Studierender und Lehrgangsteilnehmer entgegengewirkt werden, dass jedes Unterrichtsfach bzw. Teilmodul und damit auch jedes Rechtsgebiet als „in einer separaten Mappe verschwindende Angelegenheit“ angesehen wird. Vielmehr kann an dieser Schnittstelle verdeutlicht werden, dass sich die Fächer bzw. Teilmodule teilweise überschneiden.
42Vgl. BVerfGE 33, 171 (187); vgl. näher hierzu Suckow/Weidemann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2014, Rdnr. 169.
43Man stelle sich an dieser Stelle den praktischen Ablauf vor: Der Rat hat den Beschluss gefasst, das Ergebnis wurde bereits auf der Homepage der Kommune veröffentlicht, manche haben sich die entsprechende Datei heruntergeladen, ausgedruckt und vervielfältigt. Dann würde in den entsprechenden Dokumenten nicht der Hinweis zu finden sein, dass dieser Beschluss unwirksam ist.
44Siehe zu diesem Problem auch Seybold/Neumann/Weidner, Niedersächsisches Kommunalrecht, 4. Auflage 2015, S. 183.
45Vgl. BVerfGE 33, 171 (187); vgl. Suckow/Weidemann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2014, Rdnr. 170.
46Vgl. Suckow/Weidemann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2014, Rdnr. 171.
47Diese argumentative Richtung klingt auch an bei Suckow/Weidemann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2014, Rdnr. 172. Diese Argumentation mag Studierenden und Lehrgangsteilnehmenden seltsam anmuten, da in Fällen des Eingreifens der bzw. des HVB bei der Angemessenheit keine (wirkliche) Prüfung vorgenommen wird. In anderen Rechtsgebieten, z.B. im Staatsund im Gefahrenabwehrrecht, muss dagegen eine umfassende Abwägung unterschiedlicher Rechtsgüter durchgeführt werden. Dies liegt allerdings daran, dass in diesen Rechtsgebieten meist eine Vielzahl von Handlungsmöglichkeiten in Betracht kommt, sodass der Gesetzgeber dort, anders als im Kommunalrecht, keine Vorauswahl getroffen hat.
